مطالعه تطبیقی تجارب جهانی در سیاست گذاری های ساماندهی اسکان غیر رسمی

1-  مقدمه

یکی از مشکلات کشورهای در حال توسعه شکل‌گیری سکونتگاههای
غیر رسمی در آنهاست. به طوری که با ورود به روابط جدید سرمایه‌داری جهانی، دلایل مختلف مانند تأسیس صنایع و کارخانجات در اطراف شهرها منجر به مهاجرت روستاییان به شهرها گردید. از سویی مهاجرین جذب شده با توجه به وضعیت درآمدی خود قادر به تأمین مسکن مورد نیاز خود در بازار رسمی نبودند و از سوی دیگر، در کمتر طرح و برنامه‌ای به تأمین مسکن آنها توجه شده است. بنابراین، آنها به نواحی اطراف شهر رانده شدند و با
تفکیک‌ها و ساخت‌وسازهای غیرمجاز رشد آبادی‌های پیرامون شهرها شدت گرفت و افراد مذکور در بازار غیر رسمی زمین و مسکن اقدام به تأمین نیاز خود کردند.

   سکونتگاه‌های غیر رسمی و حاشیه‌ای از جمله چهره‌های بارز فقر شهری به شمار می‌روند که در درون یا مجاور شهرها (به ویژه شهرهای بزرگ) به شکلی خودرو، فاقد مجوز و برنامه‌ریزی، با تجمعی از اقشار کم درآمد و سطح پایینی از کمیت و کیفیت زندگی شکل می‌گیرند ]1[. این امر، مشکلات جدی و بی‌شماری را به دنبال دارد که شامل سطوح بالایی از بیکاری در شهرها، فشار فوق‌العاده بر خدمات و زیرساخت‌های شهری و نارسایی‌های شدید در فراهم آوردن مسکن برای ساکنان شهری است. چنان که براساس گزارش سازمان ملل متحد، حاشیه‌نشینی و آلونک‌نشینی چالش اصلی هزاره سوم معرفی شده است. بدین ترتیب، در جهان از هر 6 نفر، یک نفر در زاغه‌ها زندگی می‌کنند و بدون عمل مشترک دولت و مشارکت ساکنان، جمعیت یک میلیاردی زاغه‌ها در سال 2030 به دو میلیارد نفر خواهد رسید ]2[.

   در مقایسه با بسیاری از کشورهای در حال توسعه، حاشیه‌نشینی و اسکان غیر رسمی در ایران سابقه کمتری دارد. در شکل‌گیری سکونتگاه‌های
غیر رسمی و همچنین برنامه‌های ساماندهی آنها، ارتباط تنگاتنگی بین رشد جمعیت، به‌ویژه جمعیت شهری، تغییرات ساختاری در نظام اقتصادی، ناتوانی در تأمین مسکن و امکانات زیستی و سکونتی جمعیت با پدیده حاشیه‌نشینی وجود دارد. تجارب جهانی ارتقای سکونتگاه‌های موجود در واحدهای مسکونی غیر رسمی را به عنوان یکی از مناسب‌ترین استراتژی‌ها شناخته است، اما این واژه بسیار گسترده است و ابعاد مختلفی را دربرمی‌گیرد. در تهیه و تدوین این مقاله، از آنجا که ساماندهی و ارتقای شرایط زندگی حاشیه‌ی شهرها بدون توجه به تجربه‌ی دیگر کشورها، به‌ویژه ممالک جهان سوم، وارد شدن در عرصه‌ی آزمون و خطاست و موجب از بین رفتن بسیاری از منابع و فرصت‌ها می‌شود، بررسی مسأله اسکان غیر رسمی در کشورهای منتخب که دارای تجربیات ارزنده‌ای در این زمینه هستند و آگاهی از نتایج برنامه‌ها و پروژه‌های مختلف اجرا شده در مناطق جهان بستر مناسبی را برای بهره‌برداری از منابع مادی و غیر مادی این مناطق جهت ساماندهی فراهم می‌کند. در این مقاله بررسی عمیق سیاست‌ها در راهکارهای ساماندهی اسکان غیر رسمی، با توجه به شاخص توسعه انسانی در سال 2013، نوع حکومت، تراکم جمعیت و در دسترس بودن اطلاعات به‌روز، در کشورهای ترکیه، هند، پرو و برزیل مورد مطالعه قرار گرفته است.

2- اهداف و سؤالات تحقیق

هدف اصلی از پژوهش حاضر مرور، دسته‌بندی و مقایسه تجارب سیاست‌گذاری‌ها برای ساماندهی اسکان غیر رسمی است که طبعأ بهره‌گیری از آن می‌تواند چارچوب مناسبی را برای استفاده از آنها در برخورد با مسأله اسکان غیر رسمی در ایران فراهم کند.

   سؤالات مطرح شده در این پژوهش شامل موارد زیر است:

-          سیاست‌گذاری‌های ساماندهی اسکان غیر رسمی در کشورهای مورد بررسی چه بوده است و چه ویژگی‌هایی دارند؟

-          چه راهکاری در ساماندهی اسکان غیر رسمی با توجه به ویژگی‌های ایران مناسب است؟

3- روش تحقیق

هدف از این پژوهش، بررسی اسناد و استخراج محورهای موردنظر در خصوص راهکارهای ساماندهی اسکان غیر رسمی است. بدین منظور، پس از گردآوری اطلاعات واقعی، متنوع و گسترده از پدیده اسکان غیر رسمی و بررسی سیاست‌های ساماندهی آن در کشورهای مختلف (برزیل، پرو، ترکیه و هند) به تحلیل برنامه‌ها پرداخته شده است.

   این تحقیق از نوع تحقیقات کاربردی با روش تحقیق توصیفی– تطبیقی است. جمع‌آوری اطلاعات نیز از طریق متون، کتابخانه‌ها و سایت‌های معتبر انجام شده است. همچنین، برای توصیف و تحلیل داده‌ها از روش بررسی تطبیقی متون استفاده شده است. تحلیل در این روش کیفی است، مبنا و معیار در تجزیه و تحلیل‌های کیفی مشخصأ عقل، منطق، تفکر و استدلال است؛ یعنی محقق با استفاده از عقل و منطق و اندیشه باید اسناد، مدارک و اطلاعات را مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار دهد و حقیقت و واقعیات را کشف و درباره سؤالات اظهارنظر نماید. جامعه آماری هم به کل افرادی گفته می‌شود که از جهات خاص مربوط به دیدگاه‌های تحقیق دارای صفات مشترک و مشمول نتایج پژوهش موردنظر باشند.

   با توجه به اینکه در این پژوهش مقایسه راهکارهای ساماندهی اسکان
غیر رسمی در کشورهای در حال توسعه مدنظر است، جامعه آماری کلیه کشورهای در حال توسعه براساس شاخص توسعه انسانی منتشر شده از جانب سازمان ملل متحد را شامل می‌گردد. دلیل انتخاب مطالعه این چهار کشور، یعنی: برزیل، پرو، ترکیه و هند، هم آن است که با توجه به اینکه ایران در رده‌بندی شاخص توسعه انسانی در رده 76 قرار دارد
 (High Human Development Group)اولین معیار محدود کردن جامعه آماری قرار داشتن کشورها در این گروه بوده است. معیار دوم نوع حکومت است، چرا که سیاست‌های دولت‌ها تأثیری به‌سزا در تغییرات شاخص‌ها دارد. بنابراین کشورهای دارای حکومت جمهوری انتخاب شدند. معیار سوم تراکم جمعیت نزدیک به ایران است که چه بسا در الگوی زندگی افراد در سکونت‌گاههای رسمی و غیر رسمی تأثیری به‌سزا دارد. البته هندوستان به علت گسترده بودن و مواجهه در اشکال مختلف با اسکان‌های غیر رسمی انتخاب شد. بنابراین، در این پژوهش با محدود کردن جامعه آماری، بررسی تحقیقاتی در راهکارهای ساماندهی اسکان غیر رسمی، در کشورهای برزیل، پرو، ترکیه و هندوستان در کنار ایران قرار گرفت.

4- مبانی نظری پژوهش

در ابتدای پژوهش به توضیح و بیان نظریات مطرح در حوزه سیاست‌گذاری اسکان غیر رسمی پرداخته شده است. در دیدگاه اکولوژی بوم‌شناختی نظریه‌پردازانی همچون کلینارد و مکینتاش با توجه به بافت فیزیکی شهر سازوکار پیدایش حاشیه‌نشینی را توجیه می‌کنند. کلینارد در این زمینه دو دسته نظریه را ارایه می‌دهد:

   الف) تغییر در نحوه‌ی استفاده از زمین: از نظر کلینارد و بر اساس مطالعات برگس و ربرث، مکان‌هایی که امروزه دارای زاغه‌نشینی و مسکن
نامتعارف هستند زمانی جزء بهترین منطقه‌ی شهر و منطقه‌ی مسکونی مد روز بوده‌اند، ولی با گسترش مناطق تجاری و صنعتی کارخانه‌ها، انبارها و مراکز عمده‌فروشی در همسایگی آنها، افرادی که وضع بهتری دارند از مرکز شهر به سمت خارج از شهر حرکت می‌کنند و در حومه‌های زیبای شهر زندگی می‌کنند و کارگران کم درآمد که شامل گروه‌های قومی فقیر تازه وارد و گروه‌های نژادی هستند، به این مناطق می‌آیند و در این نواحی ساکن می‌شوند. چون مالکان اجازه کمی جهت تعمیر و نگهداری ساختمان‌ها در بافت می‌گیرند، شرایط نزول می‌یابد و به علت شلوغی زیاد، بی‌توجهی و تخریب توسط ساکنان، این مناطق به زاغه تبدیل می‌شوند.

   ب)کمبود مسکن و عدم تعمیر و نگهداری صحیح آن: در مورد دسته‌ی دوم نظریات بوم‌شناسانه کلینارد از قول آبرامز می‌نویسد: ساکنان این‌گونه مناطق نمی‌توانند خانه‌های مناسبی برای خود فراهم کنند زیرا بخش خصوصی خانه خود را به قیمت‌هایی که آنها نمی‌توانند از عهده پرداختش برآیند عرضه می نمایند ]3[.

   اگر نیازهای مادی انسان را مجموع نیازهای بیولوژیک، اقتصادی و اجتماعی بدانیم، مسکن در برآورده شدن هر سه دسته از این نیازها نقش اول را دارد. به طوری که بر خلاف سایر نیازها بیشترین درصد از درآمد خانوار را به خود اختصاص می‌دهد. از این رو در دیدگاه نیازهای اساسی اشاره می‌شود که در صورت عدم تأمین صحیح و مناسب آن از طریق خرید، رهن یا اجاره، افراد ناچار حاشیه‌نشین و زاغه‌نشین می‌شوند ]4[.

   در نگرش سیستم ناحیه‌ای چهار عنصر اجتماع، دولت، اقتصاد و فناوری در بروز روند مهاجرت مؤثر هستند و حاشیه‌نشینان شهری هم عموماً مهاجر هستند. پس می‌توان نتیجه گرفت که اسکان غیر رسمی محصول روابط نابرابر همین عناصر در جریان عملکرد سیستم است. زیرا نوع سیستم فناوری در سطح جامعه توسط سیستم روابط اجتماعی حاکم تعیین می‌شود ]5[.

   اما دیدگاه اقتصاد سیاسی فضا سعی بر آن دارد تا مسایل موجود را ریشه‌یابی کند. بنابراین، سرمایه‌داری و تحولات آن، به‌خصوص پس از جنگ جهانی دوم، به عنوان متغیر اصلی و مستقل این دیدگاه تبدیل می‌شود [6]. در دیدگاه اقتصاد سیاسی فضا، شهرهای بزرگ در کشورهای جهان سوم، بیان‌کننده جلوه‌ای از مجموعه ویژگی‌های متناقض هستند. این شهرها در مقایسه با دیگر مناطق یک کشور از امکانات بیشتری برخوردارند و بخش اعظم منابع ثروت و قدرت را در خود جمع کرده‌اند. در عین حال، انواع و اقسام فقر، نابه‌سامانی و ناهنجاری را نیز در خود می‌پرورانند ]7[.

   دیدگاه لیبرال بیشتر به جنبه‌های اقتصادی – اجتماعی و کالبدی مناطق مختلف شهری توجه دارد ]8[. از این رو، آنان نحوه توزیع درآمد در شهر، میزان دسترسی مردم به کالا و خدمات، عوامل مؤثر بر درآمد خانوارها و به‌طورکلی، اوضاع و کیفیت محیط زندگی مردم در محله‌ها و مناطق داخلی شهر را بررسی می‌کنند و شاخص‌های اجتماعی را در تعیین میزان رفاه اجتماعی خانواده‌ها به کار می‌گیرند و بر اساس آنها میزان نابرابری‌های محله‌ای و مناطق مختلف شهر را شناسایی می‌کنند [6].

در دیدگاه لیبرالی پیدایش سکونت‌گاه‌های غیر رسمی فرآیندی طبیعی تلقی می‌شود و برای تحلیل آن از قوانین بازار استفاده شده است. مسأله پیش افتادن تقاضا از عرضه مطرح می‌گردد و در نتیجه، عمق مسأله یعنی شکاف طبقاتی و فقر به عنوان نتیجه فوری سرمایه‌داری و به‌ویژه در عصر انحصاری شدن و جهانی‌سازی مورد توجه قرار نمی‌گیرد چون در دیدگاه لیبرالی نظام سرمایه‌داری بهترین الگوی ممکن تلقی می‌شود ]4[.

   در واقع لیبرالیسم به نظام اقتصادی موجود مهر تأییدی می‌گذارد، اما در آن تغییرات تفریحی را ضروری می‌داند ]6[ و این دیدگاه با آنکه به برخی از ابعاد پدیده‌ی حاشیه‌نشینی توجه دارد، اما تحلیل ریشه‌ای از مسأله به‌دست نمی‌دهد و بیشتر به بعضی جنبه‌های اجتماعی، فیزیکی و اقتصادی حاشیه‌نشینی تأکید دارد. اندیشمندان تضادهایی را دست کم می‌گیرند که به دلیل رشد نامتعادل اقتصادی و با روابط متروپل و اقمار پدید آمده است و در زنجیره‌ی روابط نظام اقتصادی تنها بر ویژگی الگوی رشد اقتصادی نامتعادل تکیه می‌کنند ]8[.

اما در مقابل این دیدگاه لیبرالی، دیدگاه رادیکالی مطرح می‌شود و شکل‌گیری اسکان غیر رسمی را در جهان سوم معلول مناسبات و روابط بین‌المللی و قدرت‌های مسلط جهانی از یک سو و ویژگی‌های ملی از دیگر سو می‌داند ]9[. این دیدگاه با نپذیرفتن قوانین بازی، در پی چاره‌های اساسی با تغییر در ساختار جامعه است. تصور بر این است که اگر نظام کلان اصلاح نشود، نظام‌های خرد قابل اصلاح نیستند و در واقع درگیر بهبود وضعیت اجتماعات ساکن در شکل‌های غیر رسمی می‌شود و به سازماندهی اجتماعی برای جنبش‌های سیاسی تکیه می‌کند. از این رو، باز هم به مانند دیدگاه لیبرال آنها را به حال خود رها می‌کند تا زمانی که سازوکارهای فقرزا و ناعادلانه در جامعه نابود شوند ]4[.

   در مجموع باید گفت مجموعه نظریات رادیکالی تا حد زیادی ریشه‌ها و بنیادهای شکل‌گیری پدیده را توضیح می‌دهد و استدلال آنها در زمینه وجود ارتباط تنگاتنگ بین نظام سیاسی، اقتصادی و اجتماعی جوامع سوم و شکل‌گیری این سکونت‌گاه‌ها قابل تأمل بوده است ]1[.

   همان‌طور که قبلاً مطرح شد، تاکنون پدیده اسکان غیر رسمی در قالب دیدگاه‌های مختلف تحلیل شده است. چارچوب نظری پایه پس از ارزیابی دیدگاه‌های یاد شده، در مجموع با توجه به موضوع پژوهش حاضر «دیدگاه مبتنی بر توانمند سازی و اقتدار بخشی» انتخاب شده است.

   در این پژوهش، برای رسیدن به یک چارچوب نظری جمع‌بندی مبانی نظری و نکات دیدگاه‌های مطرح شده در بحث اسکان‌های غیر رسمی در قالب جدول 1 به تلخیص آورده شده است.

جدول 1 جمع‌بندی دیدگاه‌ها و چارچوب نظری پژوهش، مأخذ: نویسنده

   طرفداران این نوع نگرش، پدیده مذکور را فقط در قالب ساختاری آن در شهر مورد بررسی قرار می‌دهند و راه‌حل آن را نیز در شهر می‌بینند.

   این دیدگاه سعی بر پیدا کردن راه‌حل‌ها و توانمندسازی و مشارکت حاشیه‌نشینان برای بهبود وضعیت سکونت‌گاه‌هایشان دارد. بنابراین، بر این باور است که به جای تخریب و مقابله با آنها، بایستی از توانمندی‌های آنان در جهت بهبود وضعیت خودشان استفاده کرد. در واقع، بر راهکارها و راه‌حل‌هایی تأکید دارد که به صورت خودجوش از متن زندگی و سکونت اقشار کم‌درآمد برمی‌آیند ]1[ .

   دیدگاه‌های مبتنی بر توانمندسازی در رویکرد خود به منظور ساماندهی سکونت‌گاه‌های غیر رسمی به سه راهبرد تکیه می‌کند: توانمندسازی، نهادسازی و ظرفیت‌سازی که بر رویکرد مشارکتی تأکید دارد ]12[ .

   مهمترین اصول و ابعاد رهیافت توانمندسازی عبارت‌اند از:

مشارکت مردمی و برنامه‌ریزی با همکاری مردم، تمرکززدایی در تصمیم‌گیری حکومت، ارتقای موقعیت زنان و برابری جنسیتی، به رسمیت شناختن گروه‌های سنی اجتماع و ظرفیت‌سازی مدیریت محلی (آموزش ابزارهای جدید، مدیریت و برنامه‌ریزی در میان مدیران محلی) ]13[.

   توانمندسازی بر دیدگاه فقرزدایی استوار است و بیان می‌کند که توسعه پایدار انسانی با تکیه بر مشارکت شهروندان و مدیریت شهری پیش می‌رود ]13[.

   در مجموع، بهترین وسیله برای راه‌اندازی فرآیند امروزین توسعه در دل اجتماعات غیر رسمی، ساماندهی و بهسازی کالبدی است که در جریان آن راهبرد توانمندسازی قابل اجرا و پیاده کردن است. مشارکت فراگیر و فعال و ظرفیت‌سازی نهادینه شده با توجه به ساختارهای ملموس و مقطعی بهسازی کالبدی قابل تداوم و گسترش است. فرآیند یادگیری اجتماعی همراه با همبستگی جمعی و تعلق‌خاطر مکانی، امنیت در سکونت و امید به آینده را می‌پروراند. چنانچه از طریق ساماندهی بتوان به هدف توانمندسازی اجتماعات کم‌درآمد در سکونت‌گاه‌های غیر رسمی دست یافت، بهبود و پیشرفت تدریجی محیط زندگی آنها متصور است؛ در این صورت جداسازی آنها کم‌رنگ می‌شود و پیوند با تمام شهر ممکن می‌گردد ]7[.

5- بحث

در ابتدای بحث در جدول تطبیقی 2، ویژگی‌ها و شاخص‌های کلیدی کشورهای مورد مطالعه که می‌تواند بر اسکان‌های غیر رسمی آنها تأثیرگذار باشد، بر مبنای آمار بانک جهانی و برنامه پیشرفت و توسعه ملل متحد یا UNDP ارایه می‌شود که این مقایسه آماری در میان کشورهای مورد مطالعه و ایران است و به روشن شدن برخی پس‌زمینه‌های مربوط به انتخاب کشورها کمک خواهد کرد.

جدول2 آمارهای کلیدی کشورهای مورد مطالعه، مأخذ: آمار بانک جهانی و برنامه پیشرفت و توسعه ملل متحد

   از موارد استخراجی از جدول2 می‌توان به نزدیکی 5 کشور در ابعاد مختلف اشاره کرد، به خصوص در شاخص HDI و سرانه تولید ناخالص که نشان‌دهنده نزدیکی وجوه مختلف اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی کشورهای مورد تحقیق است. انتخاب کشورهای فوق جهت مطالعه تطبیقی به سبب همین نزدیکی و اشتراکات و همچنین، وجود تجارب در سیاست‌گذاری‌های اسکان‌های غیر رسمی بوده است.

برزیل

تا قبل از دهه 1960 با دخالت دولت در مسأله مسکن و سیاست‌های محدودیت و ممنوعیت دولت برزیل ابتدا به دنبال ریشه‌کن کردن زاغه‌ها، جدا کردن آنها از بافت شهری پرداخته و از 1956 با تخصیص بخشی از بودجه فدرال برای بهبود شرایط زندگی زاغه‌نشینان شهرهای اصلی برزیل شوند. از 1960 با الگوی ایدئولوژی اصلاحات و برنامه کمک به اسکان با بودجه بانک کشورهای آمریکایی و ایجاد سازمان‌های دولتی مسکن برزیلی به منظور هماهنگی حومه‌های شهری و سیاست‌های مسکن سعی در ساماندهی اسکان‌های غیر رسمی کردند ]14[.

   از اواخر دهه 1960 و دهه 1970 با توسعه متمرکز و مداخله شدید دولت و به تبع آن ایجاد بانک ملی مسکن، اداره فدرال مسکن و برنامه‌ریزی شهری با هدف توسعه چشم‌انداز دولت در سیاست مسکن و شهرنشینی ملی و یکپارچه، اقدام به تشویق ساخت مسکن اجتماعی و اعطای کمک‌های مالی برای مالکان مسکن نمودند. همه اقدامات تا اواسط دهه 1980 دارای نتایج مؤثری نبوده و شکست آن در وضعیت مسکن فضای شهری تا این زمان قابل مشاهده است ]14[. از اواسط دهه 1980 تا 2000 با مدیریت دموکراتیک و غیر متمرکز و از سال 2000 به بعد با الگوی خودگردانی و مدیریت مشارکتی و تعامل سه‌گانه (مشارکت عمومی، توسعه پایدار و زندگی جهانی) و اجرای طرح‌های مولد و برنامه‌های مرتبط با مسکن و اشتغال، به نتایجی چون محلی شدن و پایداری مداخله نوآورانه در مدیریت شهری، ایجاد بهبود در وضعیت کیفیت زندگی اجتماعی مردم از نظر شرایط مسکن و زیرساختی، افزایش سطح سواد مردم، نقش یکپارچه‌تر خانواده به عنوان یک نهاد اجتماعی می‌رسد ]14[.

   در کشور برزیل، توجه به کیفیت‌های زیست‌محیطی شاخص‌تر از سایر کشورهاست و به همین دلیل، به شیوه‌های یکپارچه‌تر نه تنها در سطح محلی، بلکه از طریق بزرگ‌نمایی مداخله به سطح منطقه‌ای (یا حداقل بین شهری) تمایل وجود دارد ]14[. از دیگر نتایج رویکردهای اخیر ساماندهی اسکان غیر رسمی در برزیل می‌توان به محلی شدن و پایداری مداخله در مدیریت شهری اشاره کرد.

پرو

در پرو از دهه 1950 مهاجرت‌ها از روستا به حاشیه شهرها شروع می‌شود و در دهه 1960 و 1970 سطح پایین درآمد، نرخ بالای بیکاری و سطح پایین زندگی در کنار تصویب قانون زاغه‌ها در 1961 دولت عملأ باعث گسترش اسکان‌های غیر رسمی در اطراف لیما و شهرهای بزرگ شد و شاهد توسعه زاغه‌ها به کمک دولت هستیم ]15[.

    در دهه 1980 و 1990 با تأکید بر دموکراسی و شکل‌گیری سازمان‌های مدنی با اهداف خاص مشارکت، رشد و توسعه اقتصادی همراه با گسترش کسب‌وکار غیر رسمی و مشاغل کوچک شکل می‌گیرد ]15[. از سال 2000 به بعد سکونت‌گاه‌های غیر رسمی دارای ویژگی‌های شهری شکل می‌گیرند. یکپارچه شدن اسکان غیر رسمی با شهر، ایجاد دولت محلی قانونی برای زاغه‌ها، انطباق با مدل‌های شهری از نظر مدنیت و شرایط اجتماعی و اقتصادی از ویژگی‌های این دوره اسکان‌های غیر رسمی در پرو است ]16[.

   در کشور پرو، توسعه غیر رسمی برنامه­ریزی‌شده ویژگی خاص راهکارهای این کشور است که از آغاز طرح از سوی دولت حمایت می­شده است و منجر به انطباق سکونت­گاه­های غیر رسمی با مدل­های شهری از نظر مدنیت و شرایط اجتماعی و اقتصادی گردیده و آنها را به محله­های مهم شهر تبدیل کرده است که دارای ویژگی­های شهری با کیفیت مسکن و امکانات تجاری هستند.

ترکیه

تا دهه 1960 در ترکیه نگرش منفی به جمعیت غیرقانونی و مسکن آنها بود و از دهه 1970 با برنامه‌ریزی استراتژیک جامع و تصویب قانون عفو عمومی زاغه‌ها با هدف اصلاح زاغه‌های انبوه در حال رشد و تجهیز مناطق زاغه‌نشین با خدمات عمومی و اعطای سند رسمی به زاغه‌نشین‌ها تنها شاهد افزایش سرعت رشد زاغه‌ها هستیم ]17[. در دهه 1980 با تصویب قانون جامع‌تر عفو عمومی زاغه‌ها، تصویب قوانین جلوگیری از گسترش زاغه‌ها، پاکسازی اسکان غیر رسمی و جایگزین کردن آن با بلوک‌های آپارتمانی بدون درنظرگرفتن شرایط اقتصادی، نیازهای مسکن و خواست زاغه‌نشینان نتیجه‌ای جز حفظ موقعیت زاغه‌ها با تبدیل آنها به مناطق مسکونی دایم و عدم کاهش فقر و فقط جابه‌جایی جمعیت به حاشیه شهرها شد. از دهه 1990 به بعد با برنامه‌ریزی بخشی توسط مقامات محلی با استفاده از استراتژی‌های پاکسازی، محافظت، اصلاح و بهسازی و توسعه زاغه‌ها این استراتژی‌ها محبوبیت و مقبولیت دارد (به علت بهسازی مناطق همراه با ارزش افزوده) و شاهد حمایت زاغه‌نشینان از این رویکرد هستیم ]18[.

   در کشور ترکیه، همان­طورکه پیش­تر نیز اشاره شد، برنامه­های اسکان
غیر‌ رسمی دارای نگرشی منفی به اسکان­های غیرقانونی هستند ]17[. اما اخیراً با بهسازی این مناطق و ارزش­افزوده­ای که به همراه داشته­اند، رویکرد توسعه مجدد از سوی زاغه­نشینان و سرمایه­گذاران مورد حمایت قرار گرفته است ]18[.

هندوستان

در دهه 1950 الگوی تخلیه با برنامه تخلیه زاغه‌ها توسط دولت مرکزی در هندوستان اجرا شد. در دهه 1970 الگوی تخلیه به منظور اسکان مجدد برنامه‌های بهبود وضعیت زاغه‌ها به دنبال بهبود امکانات رفاهی عمومی، مانند: آب، جاده، فاضلاب و غیره به انجام رسید که این برنامه به‌‌کندی پیش می‌رفت ]19[. در دهه 1980 الگوی تخریب و حقوق انسانی با رویکردی دوگانه، شامل: تنظیم اسکان غیرقانونی و عرضه زمین آماده‌سازی شده توسط بانک جهانی به اجرا در آمد و تنها 22000 خانوار را پوشش داد و در 1994 متوقف شد. در دهه 1990 با طرح‌های توسعه مجدد همراه با مشوق‌های جدید، شامل: توانایی انتقال حقوق توسعه به دیگر مناطق شهر به منظور اجاره اقامتگاه جدید و اعطای مجوز تراکم ساختمانی، سعی در جذب اعتماد ساکنان و پیمانکاران داشتند که با توجه به پیشینه‌ی ذهنی درباره تخلیه اجباری، نتوانست انگیزه مناسب را ایجاد کند و سازمان توانبخشی سکونت‌گاه‌های غیر رسمی (SRA) به عنوان مسؤول ارایه مکان‌های استیجاری رایگان به 4 میلیون زاغه‌نشین ابداع شد. با این حال، تنها برای 19000 نفر تکمیل گردید و لابی‌های قدرت در بخش ساخت‌وساز با دزدی از دارایی‌های عمومی و زاغه‌های شهری مانع از پیشرفت این طرح‌ها شدند ]19[. از سال 2000 به بعد سیاست ملی زاغه‌ها با مشارکت جوامع با تصویب برنامه‌های (VAMBAY) در سال 2001 با ارایه مسکن و زیرساخت ارزان‌قیمت، (JNNURM) در سال 2005 با تأکید بر تقویت زیرساخت‌ها و مسکن برای فقرای شهری و برنامه (RAY) در سال 2009- 2010 با هدف هند عاری از زاغه‌نشینی، نتوانستند به اهداف خود دست یابند و پراکندگی نامتوازن جغرافیایی سبب گسترش شکاف بین مناطق و در نهایت، تشدید زاغه‌نشینی شده است و حتی به افزایش مهاجرت به سمت شهرها و در نتیجه شکل‌گیری اسکان‌های غیر رسمی جدید شده است ]19[.

   در کشور هندوستان، هدف اصلی برنامه­ها توسعه کلی زاغه­ها به محیطی شهری و بهداشتی بوده است که بودجه این کار از سوی دولت مرکزی در اختیار ایالت­ها قرار می­گیرد ]19[. این امر منجر به افزایش نقش بدنه­های محلی شده و در نهایت، مشارکت را بیشتر کرده است. اما علی­رغم سعی دولت در بهبود شرایط شهری زاغه­ها و در نتیجه، افزایش سطح استاندارد زندگی زاغه­نشینان در شهرهای تحت پوشش، به­دلیل مشکلات ناشی از مسایل فنی و محدودیت­های ناشی از نبود ظرفیت کافی برای اجرای این مأموریت و همچنین، تمایل به سرمایه­گذاری در مناطق بیشتر توسعه­یافته مهاجران به دلایل مختلف مجبور به زاغه­نشینی شده­اند. اگرچه با ارایه آموزش به زاغه‌نشینان می­توان به تحول این گروه کمک کرد، اما این امر نیز می­تواند به مشوقی برای مهاجرت به شهرها تبدیل شود.

   راهکارهای ساماندهی به­طورکلی از حالت متمرکز دور شده و به­ سوی استفاده از مدیریت مشارکتی و برنامه­ریزی­های بخشی متمایل شده­اند. از سوی دیگر، اقدامات اجرا شده شامل مشارکت بین سازمان­های دولتی و خصوصی و همچنین، استفاده از ظرفیت­های جوامع محلی است. به‌علاوه، همان­طور که مشاهده می­شود هر کشور متناسب با شرایط خود اقدامات منحصر به فردی نیز دارد؛ برای مثال، برزیل با توجه به اهمیت مشکلات زیست‌محیطی یکی از چارچوب­های اصلی خود را تمرکز بیشتر بر آموزش‌های زیست­محیطی و آموزش شهروندی قرار داده است ]19[؛ یا در نمونه ویلاالسالوادور در پرو به‌خوبی از ظرفیت­های محلی استفاده شده و این محدوده به یکی از قطب­های اقتصادی مهم در ایالت لیما تبدیل شده است.

   اما در ترکیه با توجه به منشأ مشکلات اجتماعی در سیستم شهری، در روش­های نوسازی شهری نگرش منفی به جوامع اسکان غیر رسمی وجود دارد و این موضوع منجر به عدم موفقیت راهکارهای دولت ترکیه در مواجهه با اسکان غیر رسمی بوده است. البته در دهه حاضر، استراتژی توسعه مجدد به دلیل بهسازی مناطق ارزش ­افزوده هم از سوی زاغه­نشینان و هم از سوی سرمایه­­گذاران محبوبیت یافته است. در هندوستان سیاست ملی زاغه­ها با مشارکت جوامع تا حدی به ساماندهی زاغه­ها کمک کرده است، ولی هنوز هم با چالش­های فنی و مدیریتی مواجه است.

   اسکان غیر رسمی در ایران نیز مانند بسیاری از کشورهای جهان پدیده­ای رو به رشد است که شهرهای کشور را با مسایل جدیدی روبه­رو ساخته است. البته به­طور متوسط در مقایسه با بسیاری از کشورهای در حال توسعه سکونت­گاه­های غیر رسمی در ایران از کمیت و کیفیت مسکن و زیربناهای بهتری برخوردارند. اما با توجه به جهانی شدن اقتصاد با پیامدهای همچون جهانی شدن فقر و دو سطحی شدن جامعه، در صورت تداوم این شرایط و عدم چاره­جویی برای آن، می­توان شکاف بیشتر انتظارات و واقعیات در اجتماعات غیر رسمی را پیش­بینی کرد که آنها را به محل آسیب­های بیشتر تبدیل می­کند. از آنجا که روند شهری شدن جوامع به سرعت رو به افزایش است، پیامدهای منفی گسترش و توسعه خودبه­خود سکونت­گاه­های غیررسمی در حاشیه یا درون شهرها ضرورت برنامه­ریزی و ساماندهی آنها را بیش از پیش مطرح می­نماید. در ایران پس از ۱۰ سال استفاده از رویکرد توانمندسازی و ساماندهی سکونت­گاه غیررسمی که نتایجی در خور توجه در برخی از شهرهای کشورمان داشته است، سند بازآفرینی شهری با هدف جلب همکاری و مشارکت کلیه دستگاه­های ذیربط به­منظور حفظ حقوق شهروندی، ارتقای کیفیت زندگی بازیابی هویت شهری و اعمال حکمروایی محلی و در جهت راهبری مدیریت یکپارچه و ایجاد وحدت رویه بین کلیه عوامل مرتبط در سطح ملی و محلی تدوین شده است.

   در ایران، برنامه­های توانمندسازی و بازآفرینی به دنبال اهداف ارتقای شرایط محیطی به­نحوی پایدار و فراگیر در سکونت­گاه­های غیر رسمی موجود، زمینه­سازی برای احداث مسکن مناسب، خدمات پایه و زیربناها برای گروه‌های کم درآمد در فضای رسمی شهر، بهره­گیری از رویکرد مشارکتی و همه­جانبه در تصمیم­گیری­ها و اقدامات محلی بوده­اند و از رویکردهای کالبدی به­سوی رویکردهای کاملاً اجتماعی گرایش داشته­اند که اگر این راهبرد در رابطه با ساماندهی سکونت­گاه غیررسمی بنابر اصول آن به­کار گرفته شود، در یک برنامه بلندمدت امکان ارتقای محیطی و توانمند ساختن ساختار اقتصادی و اجتماعی جهت سکونت­گاه غیررسمی وجود خواهد داشت ]1 [.

   در جدول شماره 3 راهکارها، اقدامات، ویژگی­ها و نتایج حاصل از آنها در کشورهای مورد مطالعه ارایه شده است.

جدول3 راهکارها، اقدامات، ویژگی­ها و نتایج حاصل از آنها در کشورهای موردمطالعه، مأخذ: نویسنده

6- جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در این پژوهش با توجه به تجربه کشورهای مورد مطالعه و نتایج حاصل از آنها، همچنین درنظرگرفتن تجربیات ایران، راهکارهایی را که به­نظر می­رسد برای ایران مناسب هستند، و درس­هایی را که می­توان از تجربیات دیگر کشورها گرفت، مطرح شده است.

   در تجربیات کشور برزیل می­توان توجه به تمام جنبه­های زندگی سکونت‌گاه غیر رسمی و نه صرفاً مسکن را مطرح نمود، چه بسا در این کشور توجه به خانواده به­عنوان یک نهاد اجتماعی می­تواند به کاهش احساس بی‌هویتی در سکونت­گاه­های غیر رسمی منجر شود. بنابراین، توجه به کیفیت زندگی اجتماعی زاغه­نشینان شایان توجه است.

   در تجربه موفق ویلاالسالوادور در پرو می­توان نقش هدایتگری دولت را مطرح کرد. به­طوری‌که با توجه به اهمیت مشارکت اجرایی مردم در پروژه­های ساماندهی شهری نمی­توان منکر نقش حمایتی دولت و سازمان­های محلی مسؤول گردید. در واقع مشارکت اغلب بدون ساختار پشتیبانی، نتایج معنی‌داری تولید نمی­کند. ویلاالسالوادور سندی است که نشان می­دهد جوامع می­توانند چه کارهایی انجام دهند وقتی چارچوبی توانمند و بلندمدت در اختیار داشته باشند؛ همچنین جایگاه مشارکت برای تولید نتایج را مشخص می­نماید.

   از بررسی کشور ترکیه می­توان دریافت برنامه­های ساماندهی­ای می­توانند به موفقیت دست یابند که هم مدافع خواسته و نیاز زاغه­نشینان و هم مطابق با انتظارات سیاسی مقامات محلی مناطق زاغه­نشین باشند. همچنین، با توانایی‌های مکانی محله هم­خوانی داشته باشند.

   اما از تجربه ناموفق هندوستان می­توان دریافت که توجه به ظرفیت نهادهای محلی در اقدامات اجرایی، آنها را به مرحله عمل نزدیکتر می‌کند و از طرفی باید چالش­های پیشروی سرمایه­گذاری در این مناطق را شناسایی نمود و پیش از برنامه­ریزی برای ساماندهی ابتدا این چالش­ها حل شوند. نکته دیگر اینکه به نحوه پراکندگی جغرافیایی طرح­ها توجه شود تا از شکاف بیشتر بین مناطق و گسترش آتی سکونت­گاه­های غیررسمی جلوگیری به عمل آید.

   به­نظر می­رسد به­منظور جلوگیری از اتلاف منابع و فرصت­ها می­توان از تجربیات ساماندهی و ارتقای شرایط زندگی در اسکان غیررسمی به­ویژه اقدامات ممالک جهان سوم، و آگاهی از نتایج برنامه­ها و پروژه­های مختلف اجرا شده در آنها به­عنوان بستر مناسبی برای بهره­برداری از منابع مادی و غیرمادی این مناطق جهت ساماندهی استفاده کرد. بنابراین، نمی­توان راهکار واحدی برای ساماندهی اسکان غیررسمی ایران مطرح نمود و می­بایست از راهکاری ترکیبی متناسب با شرایط و ظرفیت مکانی و نهادی محله، در راستای منافع و مقاصد تمام گروه­های ذی­نفع استفاده گردد.

   در صورت مداخله دولت در سکونت­گاه­های غیررسمی، بهترین زمان برای مداخله در مراحل اولیه و با تراکم افقی بسیار کم است. تجربه­های گذشته نشان داده است که صرف توجه به زیباسازی شهری و عدم توجه به مسایل زیربنایی، ناکارآمدی تلاش­های مسؤولان را به دنبال خواهد داشت.

   در شکل 1 عواملی که در موفقیت سیاست‌گذاری‌های ساماندهی چهار کشور بررسی شده و ایران مؤثر بوده­اند، آورده شده است. پیشنهاد می­شود در انتخاب سیاست‌های مورد استفاده برای ساماندهی هر منطقه زاغه­نشین به عوامل زیر توجه گردد.

شکل 1 عوامل مؤثر بر موفقیت سیاست‌گذاری ساماندهی اسکان غیر رسمی،
مأخذ: نویسنده

   دسترسی به سکونت­گاه مناسب در شهر بدون دسترسی به زیرساخت­ها و خدمات شهری مناسب و امنیت اجتماعی و شغلی امکان­پذیر نیست. چنانچه ساکنان این نواحی سرمایه اجتماعی و اقتصادی خود را که همان روحیه همکاری اجتماعی، ابتکارهای شخصی، دارایی­ها (زمین) و غیره است، به میان نیاورند، اقدامات دستگاه­های دولتی در ساماندهی بی­نتیجه خواهد ماند. از این رو، بهره­گیری از رویکرد مشارکتی همراه با ساختار پشتیبانی دولت و سازمان­های محلی به­منظور توانمندسازی و اقتداربخشی به ساکنان به­عنوان اصل محوری در ساماندهی اسکان غیررسمی مطرح است.

   به­طورکلی، برای تبدیل اسکان غیررسمی به یک فضای مناسب و معقول شهری، دولت­ها در جهان در حال توسعه نیاز به تجدیدنظر در استانداردهای محدوده شهری، کنترل نظارتی، روش ساماندهی، نهادها و قوانین دارند. به‌نظر می­رسد می­توان از مدیریت شهری برای هدایت اسکان غیررسمی به‌منظور جلوگیری از عوارض جانبی بالقوه منفی این اسکان­های خودرو استفاده کرد. به رسمیت شناختن این سکونت­گاه­های روبه‌رشد، نیاز به ایجاد فضای سیاسی دارد تا با تمام عواملی تعامل داشته باشد که در شکل دادن به سرنوشت این سکونت­گاه­ها تأثیر دارند یا از آن تأثیر می­پذیرند. بنابراین، ترویج فرآیندهای مدیریت مشارکتی، یکپارچه و پایدار می­تواند راهکار مناسبی باشد. در صورت مداخله دولت در سکونت­گاه­های غیررسمی، بهترین زمان برای مداخله در مرحله­های اولیه و با تراکم افقی بسیار کم است، چرا که وقتی یک سکونت­گاه غیررسمی رونق می­گیرد، راهکارهای ساماندهی آن نیاز به بودجه­های بیشتری خواهد داشت.

   تحقق­پذیری طرح­های توانمندسازی سکونت­گاه­های غیررسمی تا حد زیادی وابسته به عملکرد دستگاه­های ذی­مدخل در مدیریت شهری و سیاست­ها و رفتارهای بروز داده شده این دستگاه­هاست. در صورتی که
بی­توجهی از جمله سیاست­های پیش ­روی این دستگاه­ها باشند، تحقق­پذیری این طرح­ها که نیازمند حضور فعال ساکنان و مشارکت آگاهانه آنهاست، امکان‌پذیر نخواهد بود. زیرا این شرایط زمینه­های بی­میلی و عدم علاقه از سوی ساکنان جهت بهسازی و نوسازی محلات را فراهم می­نماید. در مقابل برخوردهای مناسب و اعتمادساز از سوی نهادهای مدیریت شهری به همراه برنامه­ریزی مناسب جهت بهسازی و نوسازی محلات هدف می­تواند میزان اعتماد ساکنان و تمایل آنها را به مشارکت و فعالیت افزایش دهد و در نتیجه، تحقق­پذیری طرح­های توانمندسازی را به میزان چشمگیری ارتقا بخشد.

   در مکانیسم‌های اجرایی استفاده از استراتژی‌ها و روش‌های تسهیل و ترویج، موارد زیر پیشنهاد می‌گردد:

• استفاده از مشارکت تمام گروه‌های ذینفع به‌منظور رسیدن به مقاصد و نیازهای تمام گروه‌های مردم و سرمایه‌گذاران
• استفاده از فرآیند مشارکتی عادلانه در تمام مراحل تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی (برنامه‌ریزی، اجرا، نظارت و ارزیابی)
• دسترسی به اطلاعات، خدمات و منابع به‌صورت شفاف برای زاغه‌نشینان با اقداماتی نظیر برگزاری نشست‌هایی با نمایندگان مردم
• ·          کنترل عادلانه منابع میان مناطق جغرافیایی مختلف به‌منظور جلوگیری از ایجاد شکاف بین مناطق

7- مراجع

[1] M. Sheikhi, Explaining the Process of Formation and Transformation of Kheroi Residences around Tehran Clinic, PhD Thesis, Urban Planning, University of Tehran, 2001. (in Persian فارسی)

[2] A. Jennervik, Improving Slum Conditions through Innovative Financing in TS-27 Upgrading informal Settlements: Access to Human Rights and Finance, Munich, Germany, October 8-13, 2006.

[3] P. Zahedi, Urban Management, Planning Publishing, Tehran, p. 5, 2000. (in Persian فارسی)

[4] P. Piran, Anonymous in Iran: Theoretical Perspectives, Journal of Political Economic Information, Nos. 87-88, 1994. (in Persian فارسی)

[5] H. Shokouee, New Thoughts in Geography Philosophy, First Volume, Seventh Printing, Tehran, GIS Institute of Geography and Cartography, 2004. (in Persian فارسی)

[6] H. Shokouee, Social Geography of the Cities, Jahad University Press, Tehran, 2000. (in Persian فارسی)

[7] M. Sarafi, Organization of Informal Settlements of the Country in the City of Good City, Seventh Quarterly Journal, No. 23-24, 2008. (in Persian فارسی)

[8] A. Haj Yousefi, Urban Marginalization and its Transformation Process, Seventh City Journal, Third Year, No.8, Tehran, Housing and Urban Development Organization, 17, 21-23, 2002. (in Persianفارسی )

[9] Z. Ahmadipour, Margin in the Central Part of Karaj, Journal of Growth Geography, No. 38, p. 28, 1995. (in Persian فارسی)

[10] I. Afrogh, Space and Social Inequality, A Model for Spatial Separation and Its Consequences, Tarbiat Modarres University Press, Tehran, 1998. (in Persian فارسی)

 [11] K. Irandost, Informal Settlements and Marginal Myths, Tehran, City Publication, 2009. (in Persianفارسی )

[12] K. Athari, M. Javaheripour, Marginalization in Iran, Causes and Solutions, Volume 4, Iranian Center for Architectural and Urban Studies and Research, Tehran, 2003. (in Persianفارسی )

[13] M. Mirei, H. Hataminejad, Z. Khodaee, Informal Settlement in the World and Iran, Center for the Investigation of Jihad, University of Alborz Province, 2011. (in Persian فارسی)

 [14] B. Pereira, R. Carvalho, Policies to Improve the Lives of Slum Dwellers from International Agreement to Local Contexts, The  Brazilian Case-study, Universidade da Madereira, Funchal Colegio dos Jesuitas, 8-10, 2010.

[15] S. Claudia, P. Sanoni, T. Hanazato, Rural to Urban Squatter Settlements: The Micro Model of Generational Self-Help Housing in Limaperu, International Conference on Green Buildings and Sustainable Cities, 2011.

[16] E. Ferara, Provision of Urban Services in an Informal Settlement: A Case Study of Kampung Penas, Nairobi, www.Elsevier.com, 2002.

[17] S. Dogan, Transformation of Housing in Slum Upgrading Areas: Lessons from Turkey, University of Southern California in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Doctor of Philosophy (Planning), 2009.

[18] T. Dogu, Upgrading Slum Settlements in Turkey: Sustainable Housing Strategies in Low-income Communities, 44^th Annual Conference on the Architectural Science Association, Unitec Institute of Technology, 2010.

[19] M. Louise, V. Cronin, Slum Upgrading in India and Kenya: Investigating the Sustainability, University of Cambridge Dissertation Submitted for the Degree of Doctor of Philosophy, 2011.

[20] The Cabinet of Ministers, National Documentation on the Empowerment and Organization of Informal Settlements, Tehran, 2003.  (in Persian فارسی)

 [21] T. Ciabattari, Single Mothers, Social Capital, and Work Family Conflict, Journal of Family Issues, 28(1), 34-60, 2007.

[22] E. Ferragina, Social Capital and Equality: Tocqueville's legacy: Rethinking Social Capital in relation with Income Inequalities, The Tocqueville Review/La Revue Tocqueville, 31(1), 73-98, 2010.

[23] J. Green, N. Thorogood, Qualitative Methods for Health Research, Sage, 2013.

[24] UN-Habitat, Participatory Slum Upgrading Programme Brochure, 2014.

[25] E. Rolf, Place and Spotlessness, Translated by: Mohammad Reza Nefsan Mohammadi, Kazem Mandegari, and Zahir Mottaki, First Edition, Arman Shahr Publication, 2010.  (in Persianفارسی )

[26] Y. Zanganeh, S. Hossein Abadi, Analysis on Situation and Factors Affecting It in Informative Residencies (Case Study: Clinical Area of Kalt Iran in Sabzevar), Journal of Studies, 2013. (in Persian فارسی)

[27] M. Mousavi, P. Ali Pour, Reflection on the Theory of Social Capital in Sociology, First Edition, Tehran, Publication of Sociologists, 2012.  (in Persian فارسی)

 [28] N. Paknezhad, Urban Design Guide: Designing Safe Urban Spaces, Qazvin, Iranian Academic Center for Education, Culture, and Research (ACECR), 2018.

[29] M. Billig, Sense of Place in the Neighborhood Locations of Urban Revitalization, Geo Journal, 64(2), 117-130, 2005.

[30] C. Boğac, Place Attachment in a Foreign Settlement, Journal of Environmental Psychology, 29(2), 267-278, 2009.

[31] H. Casakin, S. Kreitler, Place Attachment as a Function of Meaning Assignment, Open Environmental Sciences, 2, 80-87, 2008.

[32] UN-Habitat, Gender Issue Guide: Housing and Slum Upgrading, 2012.